摘  要  本文基于权力制约的理论基础论述了监督行政的必要性，揭示了我国现行监督行政体系存在的问题，并提出了强化监督行政的几点设想。

关键词  权力　制约  监督行政

    监督，作为一种法律制度一直伴随人类社会历史发展的全过程。无论是罗马共和国的监察官还是中国的御史，历史上都为履行监察职责，惩戒腐败，维护社会稳定做出了重要贡献。监督行政则是在近代资产阶级思想家的分权理论和权力制约理论的基础上，从监督体系中分离出来的一种制度化的监督机制。在行政法学领域，有两个概念容易混淆，即监督行政（行政法制监督）与行政监督（行政监督检查）。前者是对行政机关及其公务员的监督，后者则是行政机关对行政管理相对人的监督。监督行政又称为行政法制监督，是指“国家机关依法对行政机关及其公务员的管理活动实施具有法律效力的监察、督促行为” 。

    一、监督行政是权力制约的必然要求

    权力作为阶级社会的产物，是人类最引人注目的一种社会现象，可以说，没有权力就没有人类社会。权力是炙手可热的，可以使他人的意志服从于自己的意志，为本阶级的利益服务，权力也是危险的，它可以使掌权者专横跋扈，祸国殃民。著名政治学家阿克顿勋爵曾经说过“绝对的权力必然导致绝对的腐败”。为防止权力专横导致的腐败和对权利的侵害，孟德斯鸠等资产阶级思想家提出了权力制衡的思想，主张以权力制约权力，通过权力制衡防止权力滥用。行政法的发展历史从某种意义上说就是权力和权利抗争和博弈的历史，行政法的理论基础在经过了管理论、平衡论的交锋和争论之后，逐渐回归到控权论的价值取向上来，“人性的弱点结合广泛而诱人的行政裁量权使得行政权力时时有被滥用的可能，因此，控权应当是近现代行政法的第一要义”。 

    行政权力在现代社会的强化与拓展有其必然性，但权力越大，腐败的隐患也就越大。现代社会，人们对于权力腐败的关注更多地集中在行政权力的问题上，行政权力的腐败成了一切发达国家和发展中国家所共同面临的问题。而建立监督行政机制，利用有关机关的权力对行政权力进行有效制约，正是实现权力制约思想，防止腐败的重要实践手段。因此，行政法制监督关系成为了行政法调整的四类对象之一 ，杨临宏教授也认为行政法就是调整行政权的取得、行使、监督和救济所发生的社会关系的法律规范的总和。

    二、我国现行的监督行政体系 

    根据我国宪法和法律的规定，我国现行的监督行政体系主要由国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、国家行政机关的内部监督以及中国共产党的监督和人民群众社会舆论的监督五个方面组成。 

    （一）国家权力机关的监督

    国家权力机关的监督指各级人民代表大会及其常务委员会对行政机关及其工作人员的行政管理活动所进行的监督。根据我国宪法和法律的规定，国务院作为中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，对全国人民代表大会负责并报告工作。在全国人民代表大会闭会期间，它对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方政府是本级人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，同级人民代表大会闭会期间，它对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。国家权力机关对行政权的监督包括以下内容和方式：

    1．法律监督。指全国人大及其常委会监督国务院遵守和实施宪法、法律的情况，地方各级人大及县级以上人大常委会监督本级政府遵守和实施宪法、法律、法规和地方规章的情况。法律监督是国家权力机关监督的首要内容。法律监督的主要方式有：（1）经常了解人民政府遵守和执行宪法、法律、法规的情况；（2）全国人大及其常委会撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大和县级以上人大常委会撤销同级人民政府违法、不当的决定和命令；（3）全国人大及其常委会审议国务院提出的法律草案，省、自治区、直辖市和省会市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会审议同级人民政府提出的地方性法规草案。

    2．工作监督。指人民代表大会及其常委会对行政机关的工作进行监督，以保障行政机关的工作依法进行。国家权力机关的工作监督有以下方式：（1）听取和审查政府工作报告；（2）审查和批准政府提出的国民经济和社会发展计划和计划执行情况报告；（3）审查和批准财政预算及预算执行情况的报告；（4）组织人大代表对政府工作进行视察和检查；（5）监督政府处理人民代表提出的提案和意见；（6）质询和询问；（7）组织特定问题调查委员会。

    3．人事监督。根据宪法和法律的规定，各级人民代表大会对同级人民政府组成人员有任命决定权或选举、罢免权，县级以上各级人大常委会对除总理、副总理、国务委员、省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长之外的本级政府其他组成人员有任免决定权。

    （二）国家司法机关的监督

    国家司法机关的监督指由国家司法机关即人民法院和人民检察院运用司法权对行政机关及其工作人员行使行政权的活动所进行的监督。司法机关对行政权的监督是通过个案诉讼的具体监督来实现的。

    1．人民法院的监督。人民法院通过行使审判权在个案中对行政机关是否依法行使职权进行监督。审判权对行政权的监督主要集中在行政案件和刑事案件中。前者是行政机关因行使职权而引发的行政争议所构成的案件，后者则是而被检察机关诉至人民法院所构成的案件。人民法院的监督主要是一种事后监督。

    2．人民检察院的监督。人民检察院对行政机关及其工作人员的经济犯罪、渎职犯罪和侵犯公民人身权的行为进行侦查，并向人民法院提起公诉。对公安机关侦查终结的行政机关及其工作人员在行使行政权过程中因触犯法律，涉嫌犯罪的行为提起公诉。此外，检察院对法院判决的行政机关及其工作人员为主体的案件进行抗诉，一方面监督法院的审判权是否依法行使，另一方面对行政机关及其工作人员行使行政权进行监督。  

    （三）国家行政机关内部的监督

    行政机关的内部监督，是指行政机关内部上级行政机关对下级行政机关的监督，专门监督机构对其他行政机关的监督。根据监督主体的不同，行政机关内部监督分为以下两种：

    1．一般监督。指人民政府对其各部门和各下级人民政府贯彻和执行法律、法规、政策、决定、命令、指示的情况进行监督。其监督方式主要有：工作报告、调查和检查、审查、审批、考核、批评和处置、备案审查等。

2．专门监督。指行政机关内部专司监督职能的机构对其他行政机关进行的监督。专门监督包括审计监督和行政监察。（1）审计监督。指国家审计机关根据国家有关法律审核和稽查本级人民政府各部门、下级人民政府、国家金融机构、国有企业和其他国有资产单位的经济状况和财政财务收支活动的监督制度。通过监督对被审计单位的经济状况和财政法纪遵守情况做出公正的评价，以加强经济管理，减少和清除经济管理中的弊端，督促政府和工作人员廉洁奉公。（2）行政监察。指国家监察机关对国家公务员和国家行政机关任免的其他人员执行法律、法规、政策和决定命令、纪律的情况进行监督、检查和惩戒的法律制度。行政监察可以是依申请的行为，也可以是依职权的行为；既可以是事前预防监督，也可以是事后监督。

    3．行政复议。指行政复议机关根据行政相对人的申请，对其他行政机关作出的具体行政行为是否合法与适当进行审查并作出决定的法律制度。行政复议不仅是一种权利救济途径，也是一种重要的行政机关内部监督方式。 

    三、我国监督行政中存在的问题

    （一）积极监督的意识淡薄

    中国二千多年的封建统治使我国缺乏依法治国，依法行政的文明法治传统，加之受行政体制、行政习惯和行政心理定式的影响，人们民主法治的观念还比较淡薄，权力监督的意识也十分淡薄。监督主体缺乏主动监督的意识，监督对象缺乏自觉接受监督的意识。有的监督主体对滥用权力和腐败现象采取“事不关己，高高挂起”的态度。怕由于监督而招来“上级打击，同级对立，下级孤立”，造成实际上不敢监督。有的监督客体认为自己是领导干部，资格老、功劳大、地位高，把自己看成是“特权人物”，用不着别人的监督，将上级、同级、下级对自己的监督看作是对自己的不信任或跟自己过不去，甚至利用手中的权力对监督主体打击报复。

    （二）监督立法残缺，质量不到位

改革开放的深入和市场经济的发展使我国监督行政立法凸现出极大的不适应性，立法上存在缺位和不到位，导致监督行政失范、失效、失察。一方面，现代民主法制化和依法治国首先要求法制的统一，而我国至今尚未出台一部统一的《监督行政法》及配套的法规来统一监督行政主体和监督客体的权利、义务及程序和法律责任。另一方面，我国现有的法律、法规规定笼统，缺乏可操作性使监督主体相互争执或相互推委，往往使监督流于形式而难以真正实施。

    （三）制度设计上的缺陷使监督主体缺乏独立性或权威性

    1．国家权力机关的监督缺乏权威性。按照宪法的规定，我国人大与政府的关系是产生与被产生、监督与被监督关系。因此在我国监督行政体系中，权力机关的监督应当是最具有效力，最具有权威的。而事实上，我国权力机关特别是地方各级权力机关的法定监督权却远远没有到位。在我国，由于中国共产党是执政党，共产党的执政地位往往体现在政府组成人员由党委领导人担任。一般情况下，地方政府的主要领导人通常是地方党委的第一副书记，进入党委领导班子中的政府领导人约有2－3人。而地方人大的常委会主任或副主任人选大多数却未能进入党的领导班子。从而造成了人大与政府在政治地位上的不平衡，造成了以相对弱小的权力监督优势权力的情况。另一方面，各级人大代表组成人员中行政官员过多，而且通常身居要职。人大常委会组成人员中，兼职多，专职少，并且专职人员中大部分又是从党政部门退下来的老干部。这样的人员结构势必会削弱人大监督政府的权威性，影响人大工作质量的提高。

    2．国家司法机关的监督缺乏权威性。我国宪法规定，各级人民法院、人民检察院依照法律独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而事实上，由于我国现行的人事、财政和领导体制等方面的原因，宪法所确立的原则难以实现。以检察院为例，在人事管理上按照人民检察院组织法规定，地方各级人民检察院的领导人员、检察员都由本级人大及其常委会选举和任命。但根据党管干部的原则，在以上人员提交选举任命前，须经本级党委和组织部门同意，同样，上述人员的免职亦由其向人大提出。因此，地方党委和组织部门实际上握有检查人员去留的决定权，这种情况下，就存在某些实权人物通过手中的权力对检察院监督工作进行间接干涉的可能性。在财政经费上，地方各级人民检察院的财政经费列入本级政府预算，由财政全额拨给。在这种财政管理体制下，各级人民检察院的财政经费、工资福利、后勤保障等都受制于同级政府。在领导惯例方面，目前我国县级以上各级党委都设立政法委员会，各级政府行政首长中一般也有专管政法工作的副首长，实际工作中，公检法遇到重大疑难案件都要提交政法委讨论，由政法委出面协调，研究并提出处理意见，在这种体制下，检察院当然难以独立行使监督权。

    3．国家行政机关内设的专门监督机构的监督缺乏独立性。按照《审计法》和《监察法》的规定，审计部门和监察部门实行双重领导体制，既受上级审计部门和监察部门的领导，又是同级政府的职能部门，在政府行政首长的直接领导下工作。在这种组织体制下，监督机构或许还能够对下级政府和其他职能部门进行监督，而对于直接领导自己工作的行政首长的监督只能是心有余而力不足。事实上，即使他们在行使对平级或下级的监督权时也可能受制于本级行政首长。

    四、强化监督行政的思考

    （一）提高监督意识

    要广泛深入地开展法制宣传教育，强化全社会尤其是监督主体和监督对象的监督意识。监督主体要积极学习法律法规，提高业务素质，做到善于监督和敢于监督，增强同腐败作斗争，主动出击的意识。监督对象要克服特权思想，明确自己的权力来源于人民，必须接受监督，树立法律面前人人平等，监督权人人享有的思想，确立自觉接受来自各方监督的观念，在行动上积极配合监督主体的监督工作。此外，通过宣传唤醒全体公民的自主意识，积极参政，做到“时时有监督，处处有监督”，发挥好群众社会监督的作用。

    （二）健全监督法制，做到监督有法可依

要完善监督行政法律制度体系的构建，同时及时修改、补充或废除现有法律法规中相互重叠、交叉、违法、不当或者不具有可操作性的规定。对法律的立、改、废要按照依法治国的要求，根据社会和经济发展的需要来进行，注重质和量的统一。加强对立法工作的领导，提高立法者的素质和能力，重视现代立法技术和国外先进的立法经验，严格遵守立法权限和程序，充分吸收社会各界和广大人民群众参与立法，避免立法中渗入局部、部门的利益，明确监督行政的目的、依据、监督主体和监督客体的权利与义务及监督的程序、时效、方式和法律责任等，确保监督行政有法可依。

    （三）加快政治体制改革和监督行政体制建设，提高监督主体的独立性和监督效力的权威性

    按照党政分开、权力制约的原则理顺党委、人大、政府三者的关系。党委、人大、政府之间的权力关系是我国政治生活中最重要的政治关系。按照宪法的规定，三种权力的正确运行轨道应当是：党委对人大实行政治、思想和组织上的领导，在这种领导过程中，党委通过人大经法定程序把自己的主张上升为国家意志，政府负责执行人大的决议，接受人大监督并向人大负责。因此，必须改变目前党政不分，以党代政的状况。另一方面要加快人大的组织建设，逐步实现人大及其常委会组成人员的专业化和专职化，尽可能减少各级人大代表中行政官员的比例，提高人大代表素质，以更好地履行监督职责。必须加强司法机关对行政权的监督的权威性和独立性。强化司法机关对行政权力的监督，唯一的途径就是进行司法体制改革。首先要减少司法部门在人事和财政经费上对地方政府的依赖。其次，要加大法院、检察院审判、检察工作改革力度，减少司法腐败，更好地发挥司法机关监督行政，打击腐败的作用。必须加强专门监督机构的独立性，通过独立，使其能更好地发挥监督职能和作用。

    总之，正如孟德斯鸠所说的，“一切有权力的人都具有滥用权力的倾向，这是一条万古不变的经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。” 在腐败现象日益猖獗，拜金主义严重泛滥的今天，只有重视监督行政，强化监督行政机关的监督行政职能，完善监督体制，将各级行政机关及其工作人员置于有效监督之下，才能保证权力沿着正常的轨道运行，才能真正实现依法治国。